Rabu, 15 Agustus 2012

BIROKRASI DALAM SISTEM ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIA

Administrasi sebagai ilmu mempunyai sifat umum dan universal dalam arti memiliki unsur-unsur yang sama, dimanapun dan kapanpun ilmu administrasi tersebut diterapkan. Banyak sistem administrasi negara yang kita jumpai di dunia ini dan hampir disetiap negara mempunyai sistem administrasi negara. Bahkan dari administrasi negara tersebut memiliki cabang lagi yaitu subsistem administrasi negara di setiap wilayah negara tertentu.
Subsistem negara administrasi negara tersebut menggambarkan hubungan antara administrasi negara dengan lingkungan sekitar baik lingkungan fisik maupun lingkungan masyarakat.
Untuk mempelajari hubungan administrasi negara dan lingkungan tersebut maka diperlukan suatu pendekatan yang diambil dari ilmu kehidupan yaitu ekologi. Ekologi adalah suatu ilmu yang mempelajari hubungan pengaruh yang bersifat timbal balik antara alam sekitar dengan organisme hidup.
Cabang atau subsistem dari ilmu administrasi tersebut disebut ekologi administrasi negara. Ekologi administrasi negara merupakan perkembangan lanjut dari perkembangan perilaku dan bukan administrasi lingkungan sebagaimana dipopulerkan oleh sebagian orang yang sebenarnya administrasi lingkungan itu belum pernah ditemukan dalam berbagai literatur ilmu administrasi. Dalam perkembangan perilaku dari aspek budaya dikaji pula berbagai pola perilaku seseorang ataupun sekelompok orang (suku) yang orientasinya berkisar tentang kehidupan bernegara, penyelenggaraan administrasi negara, politik, hukum, adat istiadat dan norma kebiasaan yang berjalan, dipikir, dikerjakan, dan dihayati oleh seluruh anggota masyarakat setiap harinya, serta dicampurbaurkan dengan prestasi di bidang peradaban (Inu Kencana, dkk, Ilmu Administrasi Publik; 140).
Ekologi administrasi adalah ilmu administrasi yang menaruh perhatian atas faktor-faktor ekologi yang mempengaruhinya. Kalau administrasi tentang lingkungan, dimaksudkan adalah administrasi tentang lingkungan. Hal itu lebih sesuai jika dikatakan sebagai ilmu kebijakan lingkungan.
            Dalam hubungan dengan ekologi administrasi negara, faktor-faktor ekologis ini banyak sekali dan bermacam-macam yang oleh para ilmuan dan peneliti diperinci untuk memudahkan menyelidiki dan mempelajari hubungan pengaruh timbal balik antara faktor-faktor tersebut dengan administrasi negara.
            Sistem administrasi negara Indonesia sejalan dengan aspek-aspek kehidupan nasional, sehingga faktor-faktornya terdiri dari faktor-faktor yang beraspek alamiah dan sosial (kemasyarakatan). Faktor-faktor yang beraspek alamiah, yaitu letak geografis, keadaan dan kekayaan alam, keadaan dan kemampuan penduduk sedangkan faktor-faktor yang beraspek sosial (kemasyarakatan), yaitu ideologi, politik, ekonomi, sosial-budaya dan pertahanan-keamanan (militer).1 (S. Pamudji “Ekologi Administrasi Negara” )
            Administrasi negara sebagai organ birokrasi negara adalah alat-alat negara yang menjalankan tugas-tugas negara, di antaranya menjalankan tugas pemerintahan. Pemikiran ini mengasumsikan bahwa pemerintah tidak selalu sama dengan negara. Birokrasi dan Administrasi itu mempunyai hubungan yang sangat erat. Setiap organisasi tidak akan lepas dari sebuah birokrasi dan administrasi. Karena birokrasi dan administrasi menyatupadukan aktivitas organisasi menuju titik yang sama.
Birokrasi
Dalam literatur ilmu sosial, birokrasi umumnya dipandang sebagai aktor yang sekadar menerapkan kebijaksanaan yang telah diputuskan di tempat lain. Namun seringkali yang kita dapati di masyarakat bahwa birokrasi tidak hanya mendominasi kegiatan administrasi pemerintah tetapi juga kehidupan politik masyarakat secara keseluruhan.
Birokrasi pemerintah seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat. Suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah para pejabat dari ssuatu bentuk organisasi yang digolongkan moderen. Konsepsi birokrasi weber yang dianut dalam organisasi pemerintah banyak memperlihatkan cara-cara officialdom di atas. Pejabat birokrasi adalah sentra dari penyelesaian urusan masyarakat. Jabatan yang berada di hierarki atas mempunyai kekuasaan yang lebih besar ketimbang jabatan yang berada di tataran bawah.
Konsep birokrasi Weber mendapat kritikan dari Warren Bennis (1967). Ia mengatakan bahwa birokrasi Weberian sekitar 25 sampai 50 tahun yang akan datang akan mengalami kejatuhan dan diganti dengan sistem sosial yang baru yang sesuai dengan harapan masyarakat pada abad ke-20 (Thoha, 1984).
Sampai saat ini sudah berada pada abad ke-21 ramalan Bennis dan juga para kritikus lainnya ternyata telah banyak menjadi kenyataan. Officialdom itu ternyata telah mulai pudar. Salah satu wujud dari pudarnya kerajaan pejabat itu ialah dilakukan gerakan reformasi dalam birokrasi pemerintah antara lain berusaha mengubah sikap keterbukaan pelaku-pelakunya.
Salah satu tanda kemajuan zaman dan perubahan global ialah diperlakukannya cara kerja dengan mempergunakan teknologi informasi. Cara kerja semacam ini akan menjadikan birokrasi tanpa batas (boundaryless organization, Ashkenas, 1995). Jika birokrasi tanpa batas ini dan tanpa kertas itu diperlakukan maka tatanan organisasi yang vertically operated , akan berubah dan memberikan wajah baru dari birokrasi yang tidak tidak lagi secara tegas mengikuti garis hierarki. Dengan demikian sesuai dengan asas demokrasi kewenangan demokrasi itu tidak hanya berada dihierarki atas (penguasa) melainkan ada di mana-mana (decentralized).
Birokrasi pemerintah tidak bisa dilepaskan dari proses dan kegiatan politik. Pada setiap gugusan masyarakat yang membentuk suatu tata kepemerintahan tidak bisa dilepaskan dari aspek politik ini. Politik sebagaimana kita ketahui bersama terdiri dari orang-orang yang berperilaku dan bertindak politik yang diorganisasikan secara poolitik oleh kelompok-kelompok kepentingan dan berusaha mencoba mempengaruhi pemerintah untuk mengambil dan melaksanakan suatu kebijakan dan tindakan yang bisa mengangkat kepentingannya dan mengenyampingkan kepentingan kelompok lainnya. Birokrasi pemerintah langsung ataupun tidak langsung akan selalu berhubungan dengan kelompok-kelompok kepentingan dalam masyarakat.
Hampir semua masyarakat di negara mana pun di dunia ini semua orang memandang bahwa tindakan pemerintah yang dijalankan melalui mesin birokrasinya merupakan cara terbaik untuk menciptakan otorisasi dan menetapkan peraturan yang mengikat semua pihak. Birokrasi pemerintah merupakan institusi yang bisa memberikan peran politik dalam memecahkan konflik politik yang timbul di antara orang dan kelompok orang-orang.
Birokrasi pemerintah harus bersifat netral. Jika pemerintah dibuat netral, maka rakyat secara keseluruhan akan bisa dilayani oleh birokrasi pemerintah. Melayani rakyat secara keseluruhan artinya tidak mengutamakan dan memihak kepada salah satu kepentingan kelompok rakyat tertentu. Oleh karena itu, netralitas birokrasi pemerintah dari kepentingan politik tertentu akan mampu melahirkan tatanan kepemerintahan yang demokratis.
Lembaga Birokrasi Pemerintah
Lembaga birokrasi adalah suatu elemen penting di dalam pengembangan bangsa di banyak negara yang sedang berkembang. Lembaga birokrasi itu terdiri dari badan dan organisasi yang dibentuk pemerintah, baik yang berupa lembaga kementerian negara, lembaga pemerintah nonkementerian, maupun lembaga nonstruktural berupa komisi dan dewan yang dibentuk lembaga kepresidenan.
Selama ini kelembagaan birokrasi pemerintah selalu ditarik dari lokus dan fokus penggunaan kekuasaan yang sedikit banyak menjauhkan dari terwujudnya demokrasi. Tarik-menarik dari lokus dan fokus penggunaan kekuasaan berada diantara legislatif dan eksekutif. Periodisasi dari tarik-menarik dari lokus dan fokus kekuasaan dalam sejarah pemerintahan Indonesia tersebut yaitu:
·         Periode 1945 – 1950
Pada periode ini, semangat perjuangan masih mewarnai penyelenggaraan pemerintahan kita. Persatuan dan kesatuan bangsa dan negara sangat dijunjung tinggi oleh para pelakunya. Kepentingan minoritas lebih dihargai oleh kekuatan mayoritas demi persatuan dan kesatuan bangsa dan negara proklamasi.
     Semangat primodial, dimana saat itu dipegang oleh PKI yang merupakan satu-satunya organisasi politik primodial yang mengancam negara proklamasi dan melakukan pemberontakan dalam rangka menguasai pemerintahan dan negara, untuk sementara waktu kalah oleh semangat nasional.
     Pada awal kemerdekaan, lembaga pemerintahan dianggap sebagai sarana politik yang baik untuk mempersatukan bangsa karena lembaga ini mempunyai birokrasi yang mampu menjangkau rakyat sampai ke desa-desa. Namun dalam perjalanan sejarah nampak gejala semakin menguatnya aspirasi primodial dalam lembaga birokrasi pemerintahan. Lembaga ini menjadi incaran keekuatan-kekuatan politik. Partai-partai polotik mulai mengincar peluang untuk menguasai lembaga birokrasi pemerintahan ini.
·         Periode 1950 – 1959
Pada peridoe kedua ini, gejala semakin derasnya kekuatan politik mengincar terhadap lembaga birokrasi pemerintah semakin hari semakin dirasakan. Pada tahun ini UUD Sementara 1950 diperlakukan yang menganut sistem demokrasi parlementer,  bahwa pemerintah bertanggung jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Akibat dari Maklumat Wakil Presiden 3 November 1945, kita menganut sistem banyak partai yang memberikan kebebasan kepada masyarakatnya untuk mendirikan partai politik sesuai dengan aspirasinya. Pada periode ini terselenggara pemilihan umum pertama yang dikenal sangat demokratis. Ketika itu semua partai politik yang memenangkan suara berkeinginan untuk menguasai beberapa kementerian. Bahkan tidak jarang terjadi kabinet pemerinta dibubarkan hanya karena pembagian kementerian yang tidak sesuai dengan tuntutan partai-partai politik.
Sementara itu, aparat pemerintah yang diharapkan netral juga sudah pandai bermain mata dengan kekuatan-kekuatan politik yang ada. Pada periode ini di sana-sini militer sudah mulai ikut memainkan peran dalam percaturan politik.partisipasi politik militer mulai tampak ketika tentara menolak perjanjian KMB yag merupakan hasil perjuangan untuk menegakkan kemerdekaaan oleh politisi sipil melalui jalan diplomasi. Peran tentara ini kelak akan diwujudkan dalam konsep dwifungsi yang menekankan bahwa militer tidak hanya berperan di bidang keamanan dan pertahanan saja, melainkan juga di bidang sosial dan politik.   
·         Periode 1960 – 1965
Pada periode ini, lembaga pemerintah semakin jelas diincar oleh kekuatan partai politik. Di bawah label demokrasi terpimpin, tiga partai politik membangun akses ke lembaga pemerintah. Tiga kekuatan partai politik Nasakom berambisi menggunakan jabatan birokrasi dalam lembaga pemerintah sebagai building block untuk kepentingan membangun organisasi partainya. Pada masa ini lembaga pemerintah sudah terperangkap ke dalam jaring yang dipasang oleh kekuatan politik Nasakom. Hal ini terbukti ketika terjadi tragedi nasional pemberontakan PKI 30 September 1965.
     Dari data yang diungkap ternyata kekuatan partai politik PKI telah menyusup ke hampir semua departemen pemerintah. Sementara itu, kekuatan agama dan nasionalis mendominasi kapling departemen masing-masing.  Pada periode ini dengan upaya PKI menguasai lembaga pemerintahan, dan peran partai politik yang semakin berrebutan kekuasaan ternyata partai politik kurang mampu menghadirkan pemerintahan sipil yang profesional. Oleh karena itu, pada saat ini lalu tampil kekuatan militer dalam panggung politik pemerintahan kita.
·         Periode 1966 – 1999
Pada periode ke empat antara tahun 1966 pertengahan tahun 1999 lembaga pemerintah lebih memihak kepada kekuatan politik yang dominan. Salah satu faktor yang menentukan kemenangan Golkar dalam beberapa kali pemilu selama pemerintahan Orde Baru adalah karena peranan lembaga pemerintah ditambah kekuatan ABRI yang sangat solid mendukung Golkar sebagai tulang punggung pemerintahan.
     Lembaga birokrasi pemerintah mempunyai kepanjangan otoritasnya sampai ke pelosok desa diseluruh tanah air. Di hierarki atas birokrasi pemerintah terdapat lembaga kabinet yang dipimpin presiden dan dibantu para menteri. Di hierarki tengah terdapat lembaga Propinsi Pemerintah Daerah Tingkat I yag dipimpin Gubernur Kepala Daerah Penguasa Tunggal di wilayah propinsi. Di Daerah Tingkat II terdapat lembaga birokrasi pemerintah Kabupaten dan Kotamadya yang dipimpin Bupati/Walikota Penguasa Tunggal di daerah Tingkat II ini. Seterusnya di desa ada lurah dan kepala desa wakil penguasa tunggal tersebut di tingkat pedesaan. ABRI pun mempunyai hierarki  kekuasaan yang mengikuti sistem hierarki birokrasi pemerintah.
     Pada periode ini demokrasi yang meletakkan kedaulatan rakyat tidak banyak dipraktikkan. Sementara itu demokrasi menurut perspektif kekuasaan yang bernuansa rekayasa untuk kepentingan penguasa amat jelas di lakukan selama pemerintahan Orde Baru. Orang-orang militer banyak menguasai lembaga sipil, sehingga selama periode ini lebih banyak dikenal sebagai pemerintahan sipil yang dikuasai oleh militer.
Demikianlah perkembangan kelembagaan birokrasi pemerintahan yang cenderung menjadi sasaran dari kekuasaan, dan pada akhir dari periode yang terakhir tersebut mulai dirasakan perlunya reformasi.
Reformasi sekarang ini zamannya dan sistem politiknya telah berubah. Oleh karena itu, mestinya jabatan politik, nonpolitik, dan lembaga departemen dan nondepartemen tidak sama dengan zamannya pemerintahan Orde Baru dahulu.
            Semenjak Indonesia merdeka tahun 1945 sampai sekarang ini interaksi kehidupan partai politik dan birokrasi tidak bisa dihindari. Interaksi itu membawa pengaruh baik positif maupun negatif bagi keduanya. Birokrasi pemerintah yang tidak bisa dipisahkan dari praktik kekuasaan membuat birokrasi pemerintah ibarat kerajaan kekuasaan atau pejabat.
            Penggunaan kekuasaan dalam birokrasi pemerintah, tidak jauh bedanya dengan aplikasi teori elit seperti yang dikenal dalam referensi kehidupan politik di negara-negara maju. Teori ini menekankan bahwa kekuasaan itu tidak hanya berada di tangan elit birokrasi pemerintah, akan tetapi juga pelaksanaan kekuasaan itu berada di tangan elit yang tidak bertanggung jawab. Itulah sebabnya birokrasi pemerintah tidak mempunyai akuntabilitas terhadap rakyat (Hunter, 1953; Mills, 1959).
            Adanya hubungan yang erat antara birokrasi dan penguasa menyebabkan birokrasi sangat mudah sekali terpengaruh oleh orde politik. Hal ini sering terjadi di negara sedang berkembang. Di Amerika Latin misalnya, terbukti bahwa kejatuhan suatu rezim  menyebabkan hancurnya posisi birokrasi secara total. Tetapi hal ini tidak terjadi di negara-negara yang sedang mengalami pembaharuan atau negara yang telah memperoleh prestise birokrasi yang baik seperti di Thailand.
            Birokrasi pemerintah tidak lagi seperti yang dipostulatkan oleh pakar politik selama ini sebagai satu-satunya pusat kekuasaan. Dahulu mungkin benar, akan tetapi perubahan-perubahan yang terjadi menjelang abad ke-21 ini membuat situasi dan konstelasinya harus dibalik. Pusat kekuasaan ada di tangan rakyat. Dengan demikian jika kegiatan birokrasi pemerintah tidak cocok lagi dengan keinginan rakyat, maka birokrasi harus mau mempertanggungjawabkan kepada rakyat. Jika akuntabilitas ini benar-benar dikerjakan oleh birokrasi pemerintah, maka transparasi, keterbukaan, dan kejujuran akan diperlihatkan oleh kinerja birokrasi pemerintah.
Upaya untuk mengubah pemusatan kekuasaan yang ada di tangan elit birokrasi pemerintah itu, sehingga akuntabilitas  bisa dilakukan dengan membiasakakan melakukan desentralisasi kekuasaan. Pentingnya desentralisasi kekuasaan birokrasi pemerintah itu, selain untuk mengembalikan kekuasaan atau memberdayakan kepada rakyat, juga karena didorong oleh adanya keterbatasan yang dialami oleh birokrasi pemerintah sendiri.
 
Daftar Pustaka :
Thoha, Miftah. 2007. Biokrasi & Politik di Indonesia. Jakarta : PT RajaGrafindo Persada
Ali, Farid. 2004. Filsafat Administrasi. Jakarta : PT RajaGrafindo Persada
Pamudji, S. Ekologi Administrasi Negara. Jakarta : Bumi Aksara
Gaffar, Afan. 1989. Beberapa Aspek Pembangunan Politik. Jakarta : Rajawali
Mas’oed, Mohtar. 1994. Politik, Birokrasi dan Pembangunan. Yogyakarta : Pustaka Pelajar
Zauhar, Soesilo. 2007. Reformasi Administrasi Konsep, Dimensi dan Strategi. Jakarta : Bumi Aksara


2 komentar:

  1. bloger prabumulih yo mbak. salam kenal aku jugo wong prabu n blog ku www.robephone.com tlg mampir yo mbak

    BalasHapus